Avoin data kestävän kehityksen vauhdittajana

9.8.2021

Miten avoin data ja kestävä kehitys liittyvät toisiinsa? Kysyimme Suomen ympäristökeskuksen (SYKE) ympäristöpolitiikkakeskuksen kehittämispäällikkö Salla Rantalalta.

Kestävän kehityksen eri ulottuvuudet ja tavoitteet ovat tiiviisti toisiinsa kytkeytyneitä. Kytkeytyneisyys on globaalia, sillä toiminta täällä saattaa vaikuttaa toimintaan jossain muualla: yhtä tavoitetta edistäessä saatetaan samalla jopa haitata jonkun toisen tavoitteen toteutumista.

Tämä kytkeytyneisyys näkyy myös avoimen datan hyödyntämisessä. Datan avaaminen voi vähentää kustannuksia – samaa dataa ei tarvitse tuottaa moneen kertaan, vaan sitä voidaan jakaa tehokkaammin. Raportissa “Supporting sustainable development with open data” (2015) kerrotaan, että avointa dataa on käytetty niin luonnonkatastrofien yhteydessä ja Ebola-tartuntojen kartoittamiseen kuin kaupunkisuunnitteluun Rio de Janeirossa ja koulujen valintaan Tansaniassa. Myös koronakriisin aikana on avoimen tiedon tarve ja merkitys korostunut (esimerkki Alankomaista: What we can learn from open data: COVID-19 in the Netherlands, englanniksi). Datan avaaminen kuitenkin edellyttää sekä teknisiä ratkaisuja että yhteisiä pelisääntöjä.

Pelkkä avoimuus ei riitä, tarvitaan myös pelisääntöjä

Vaikka Salla Rantalan viikko on ollut kiireinen, hän on siitä huolimatta ehtinyt osallistua The Knowledge Commons -konferenssiin, jossa on pohdittu samoja kysymyksiä. ”Commons” -sanasta tulee mieleen yhteismaan ongelma (Tragedy of the commons) -käsite, joka kuvaa, kuinka vapaasti kaikkien saatavilla olevan resurssin ("yhteismaan") yhteiskäyttö johtaa sen ylikulutukseen.

Datan suhteen samaa ongelmaa ei kuitenkaan ole, sillä data on rajallisiin ja usein niukkoihin luonnonvaroihin verrattuna hyvin erilainen resurssi. ”Yhden käyttö ei ole toiselta pois”, Rantala tarkentaa. Päinvastoin datan käyttäjät voivat osallistua sen jatkojalostamiseen, jolloin syntyy uutta tietoa.

Selvitettäviin pelisääntöihin kuuluvat esimerkiksi kysymykset siitä, kuka dataa tuottaa ja ylläpitää, ja kuka siihen pääsee käsiksi.

Avoimen datan käytössä tarvitaan kuitenkin yhteisiä pelisääntöjä. Datan avaamisessa mennään usein teknologian kehittäminen edellä ja muu tulee perässä. ”Sitten vähän jälkijunassa tulee se huomio, että me tarvitaan tähän kuitenkin jonkinlaisia pelisääntöjä”, Rantala kertoo. Selvitettäviin pelisääntöihin kuuluvat esimerkiksi kysymykset siitä, kuka dataa tuottaa ja ylläpitää, ja kuka siihen pääsee käsiksi. Avoimen datan kyseessä ollessa kontrolli siitä, mihin data päätyy, on alkuperäisten tuottajien käsistä pois.

Pelisääntöjä tarvitaan muun muassa siksi, että datan hyödyt eivät ole automaattisia. Rantalan mukaan juhlapuheissa kuulostaa usein siltä, että avataan dataa ja sitten jossain mustassa laatikossa tapahtuu jotain. Laatikosta tulee ulos innovaatioita ja parempaa hallintoa, mutta ei oikein tiedetä, mitä välissä tapahtuu tai pitäisi tapahtua.

Erityisesti kehittyvien maiden ja luonnonvaradatan kyseessä ollessa avoimesta datasta hyödyt saattavat päätyä eri toimijoille kuin niille, joiden päivittäinen elämä riippuu datan kuvailemista resursseista. Dataan liittyykin valta- ja kapasiteettikysymyksiä, sillä eri toimijoilla on hyvin erilaiset valmiudet hyödyntää avointa dataa. Näin ollen esimerkiksi odotukset siitä, että avoin data jotenkin automaattisesti edistäisi tasa-arvoa, eivät toteudu. ”Se, että me saadaan uudentyyppisiä taloudellisia hyötyjä avoimen datan kautta, voikin itse asiassa jopa vahvistaa tietynlaisia epätasa-arvoisia asemia”, Rantala sanoo.

Yksityisyys on tärkeää, mutta avoimuus koetaan silti hyväksi

Datan avaamista säätelevät esimerkiksi kansalliset lait, EU-direktiivit ja kansainväliset sopimukset. Lisäksi säätelyä ohjaavat normit ja käytännöt organisaatioiden sisällä, sekä erilaisten toimijoiden väliset sopimukset. Rantalan tutkimuksessa metsätiedon avaamisesta Suomessa ja Kanadassa havaittiin, että Kanadassa on avattu huomattavasti vähemmän dataa kuin Suomessa ja sekä data että sen hallinnointi on pirstaleisempaa.

Syynä tähän ovat maiden erilaiset lainsäädännöt. Suomessa on metsävarantoja yksityismetsissä koskeva metsätietolaki ja suurin osa metsistä on yksityisessä omistuksessa. Kanadassa taas suurin osa metsistä sijaitsee valtion mailla ja niitä hoidetaan erilaisten hallintasopimusten kautta. Data jaetaan siellä sopimusperusteisesti, eikä maassa ole kansallista lainsäädäntöä määrittämässä datan hallinnointia ja jakamista.

Yksityisyyden suojan ja avoimuuden välillä on jännite, joka voidaan nähdä avoimuuden hintana.

Kehittyneissä maissa, kuten Suomessa, on kuitenkin pääsääntöisesti selkeät lainsäädännöt ja niitä myös noudatetaan. Niinpä eriarvoistavia datan jakamiseen liittyviä mekanismeja ei juuri pääse syntymään. Ongelmia datan jakamisesta näkevät lähinnä ne, jotka ovat huolissaan yksityisestä omaisuudestaan, kuten metsistä, jaettavasta tiedosta. Dataa avatessa pitääkin aina ottaa huomioon myös muu lainsäädäntö, erityisesti yksityisyyden suojaan liittyvät pykälät. Yksityisyyden suojan ja avoimuuden välillä on jännite, joka voidaan nähdä avoimuuden hintana. Kuinka hyvin yksityisyys pystytään huomioimaan dataa avatessa ja joudutaanko tekemään kompromisseja?

Toisaalta Suomessa ja EU-tasolla on myös vahva henki, että kansalaisilla pitää olla pääsy yhteiseen ympäristötietoon. Avoimuus parantaa osallistamista ympäristöä koskevaan lainsäädäntöön. Lisäksi koska Suomessa on jokamiehenoikeudet, joilla tarkoitetaan jokaisen oikeutta nauttia luonnosta riippumatta alueen omistussuhteista, ei metsävaratiedon nähdä meillä kuuluvan yksityisyyden suojan ydinalueeseen. ”Tämä tulkinta tehtiin metsätietolain uudistuksessa sillä perusteella, että kuka tahansa voi mennä metsään ja nähdä, mitä siellä on”, Rantala sanoo.

Alkuperäiskansat ja avoin data

Rantalan oma tutkimus keskittyy luonnonvaradatan avaamiseen ja siihen liittyviin institutionaalisiin ja poliittisiin kysymyksiin. Suomen Akatemian rahoittamassa “Governing Digital Commons (GODICO)” -hankkeessa Rantala vertaili Suomen ja Kanadan luonnonvaradatan hallinnointiin liittyviä kysymyksiä. Tutkimuksen painopiste oli metsissä, jotka ovat molemmissa maissa jännitteitä sisältävä resurssi. Metsät ovat taloudellisesti tärkeä resurssi metsäteollisuudelle, mutta metsiin liittyy myös paljon muita arvoja.

Suomessa tutkimus kohdentui metsävaralainsäädännön uudistamiseen. Laki koskee yksityismetsiä, joten tutkimus keskittyi täällä käytännön syistä Etelä- ja Keski-Suomeen. Jos alkuperäiskansojen ja muiden toimijoiden väliset ristiriidat siis jäivät tutkimuksen ulkopuolelle Suomessa, ne toivat lisäjännitteitä Kanadassa.

Oikeudet metsiin ovat Kanadassa päällekkäisiä: alkuperäiskansojen hallinnoimat alueet menevät osittain päällekkäin ylikansallisten metsäyhtiöiden hallinnoimien alueiden kanssa. Hankkeen tarkoituksena oli selvittää, miten näiden eri toimijoiden suhde toimii tiedon ja datan kannalta, mutta kysymykseen ei päästy pureutumaan niin syvällisesti kuin oli tarkoitus pandemian aiheuttamien matkustusrajoitusten vuoksi.

Data ei sellaisenaan välttämättä ole edes kovin relevanttia alkuperäiskansoille, koska he eivät määrittele arvoja samalla tavalla.

Alkuperäiskansojen ja digitaalisen datan suhdetta pohtiessa pitää huomioida, millaista dataa tuotetaan ja missä muodossa sitä tuotetaan. Suhteeseen liittyy myös kysymyksiä siitä, miten tieto voi mahdollistaa riiston. Data ei sellaisenaan välttämättä ole edes kovin relevanttia alkuperäiskansoille, koska he eivät määrittele arvoja samalla tavalla. ”On vaikea luoda data- ja tietojärjestelmiä, jotka olisivat samalla tavalla relevantteja kaikille”, Rantala sanoo.

Avoimen datan suhde kestävään kehitykseen pitää siis sisällään sekä sudenkuoppia että mahdollisuuksia. Toisaalta Uuden-Seelannin māorit joutuvat taistelemaan oikeuksista omaan omaan kielidataansa, ja toisaalta avointa dataa käytetään kansalaisten osallistamiseen päätöksentekoon Nigeriassa. Avoin ympäristödata voi myös paljastaa ja on paljastanutkin väärinkäytöksiä, kuten metsähakkuita alueilla, joilla hakkuita ei olisi pitänyt tehdä, ja jopa ympäristörikoksia. Yhteisten pelisääntöjen avulla voidaan varmistaa niin yhdenvertaisuus kuin kestävän kehityksen päämäärien tehokas tavoittelu.

Artikkeli on osa avoimuuden hintaa käsittelevää artikkelisarjaa.